Kukaan ei ole velvollinen tarkistamaan

Väljyys ei ollut vahinko.

Ensihoitaja nousee ambulanssiin kolmatta vuorokautta samalla viikolla. Hän on nähnyt sen mitä pelastuslaitoksen työntekijä näkee ja hän on ollut ennen sitä poliisilaitoksella nuorempana konstaapelina. Vuosia myöhemmin sama ihminen johtaa ministeriötä, joka vastaa poliisista ja pelastustoimesta. Hän on kirjaimellisesti tehnyt sitä työtä, jota nyt johtaa.

Suomen nykyisessä hallituksessa hän on ainoa.

Kysymys ei ole hänestä. Kysymys on siitä miksi hän on poikkeus ja vastaus löytyy portaikosta, jonka jokainen askelma on kirjoitettu lakiin.

Portaikkoa mitataan yhdellä lauseella, joka on vanhempi kuin Suomen valtiosääntö.

Sitä taas, joka ei tiennyt, mutta teki semmoista, mikä lyöntejä ansaitsee, rangaistaan vain muutamilla lyönneillä. Sillä jokaiselta, jolle on paljon annettu, myös paljon vaaditaan; ja jolle on paljon uskottu, siltä sitä enemmän kysytään.

Luuk. 12:48

Vaatimus siis kasvaa vastuun mukana. Suomen laissa kolme asiaa liikkuu samaa portaikkoa ylöspäin ja jokainen niistä liikkuu toiseen suuntaan kuin tuo lause.

Kolme kysymystä

Jokaisen portaan kohdalla kysytään sama kolme asiaa samassa järjestyksessä. Mitä vaaditaan. Kuka valvoo. Kuka vastaa.

Ylin porras on kirjoitettu auki vähiten, joten se tulee ensin. Lähes jokaiseen valtion virkaan on säädetty kelpoisuusehdot ja mitä vastuullisempi tehtävä on, sitä tarkemmiksi ne yleensä käyvät. Ministerin kohdalla ne loppuvat kokonaan.

Valtioneuvostoon kuuluu pääministeri ja tarvittava määrä muita ministereitä. Ministerien on oltava rehellisiksi ja taitaviksi tunnettuja Suomen kansalaisia.

Perustuslaki 60 §

Väljyys ei ole aukko, jonka joku unohti tukkia. Se on tehty tarkoituksella ja se on kirjattu ylös lain omissa esitöissä.

Kysymyksessä on joustava ilmaus, joka on kuitenkin ymmärrettävä muodolliseksi, tosin varsin väljäksi kelpoisuusehdoksi ministerin tehtävään.

Hallituksen esitys HE 1/1998 vp

Ehto periytyy vuoden 1919 hallitusmuodosta ja se siirtyi uuteen perustuslakiin sellaisenaan, koska sen väljyys oli tunnistettu ja hyväksytty.

Kolme kysymystä esitetään nyt alhaalta ylöspäin, porras kerrallaan.

Alimmat portaat

Virkamies on portaikon pohjalla. Häneltä vaaditaan täysi-ikäisyys, moneen virkaan Suomen kansalaisuus ja säädetty kielitaito. Ministeriön ylimmissä viroissa vaatimukset kirjataan auki.

Sen lisäksi, mitä yleisistä kelpoisuusvaatimuksista säädetään, 26 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen virkojen, lukuun ottamatta valtiosihteeriä, erityisinä kelpoisuusvaatimuksina ovat ylempi korkeakoulututkinto, tehtävän edellyttämä monipuolinen kokemus, käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus.

Valtion virkamieslaki 8 §

Kansliapäälliköltä ja osastopäälliköltä vaaditaan siis neljä asiaa ja jokainen niistä on tarkistettavissa asiakirjasta. Valvojana on esimies, virastonsa johto ja ylimmät laillisuusvalvojat. Vastuu on henkilökohtainen.

Virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Hän on myös vastuussa sellaisesta monijäsenisen toimielimen päätöksestä, jota hän on toimielimen jäsenenä kannattanut.

Perustuslaki 118 §

Toinen porras on esittelijä. Suomen järjestelmä on rakennettu esittelyn varaan: asian valmistelee virkamies ja hän myös esittelee sen päätöksentekijälle. Esittelystä jää asiakirja ja esittelijällä on nimi. Hänen kelpoisuutensa on sama kuin edellisellä portaalla, mutta vastuuta tulee lisää.

Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään.

Perustuslaki 118 §

Järjestely on vanha ja se on hyvä. Kuorman jakaminen ei kuitenkaan ole sama asia kuin vastuun siirtäminen. Ero syntyy siinä, pystyykö päättäjä kysymään esittelystä sen kysymyksen, jota siinä ei ole. Se, joka ei tunne alaa, näkee vain sen mikä paperissa lukee eikä tiedä mitä siitä puuttuu.

Kolmas porras on erityisavustaja ja siinä kolmen kysymyksen vastaukset alkavat kääntyä.

Mitä vaaditaan? Ikä ja Suomen kansalaisuus. Ei tutkintoa, ei kokemusta eikä johtamistaitoa. Se luetaan lain omasta rakenteesta: erityiset kelpoisuusvaatimukset koskevat 26 §:n 3 ja 4 kohdan virkoja ja ministerin erityisavustaja on saman pykälän 5 kohdassa.

Kuka valvoo? Se ministeri, jonka avustaja hän on. Laki sanoo tämän suoraan käänteisessä muodossa: valtiosihteeri ja ministerin erityisavustaja voidaan irtisanoa, jos hän menettää sen ministerin luottamuksen, jonka toimikaudeksi hänet on nimitetty.

Kuka vastaa? Erityisavustaja nimitetään määräaikaiseen virkasuhteeseen, joten häntä koskee virkamiehen vastuu siinä missä muitakin. Hän ei kuitenkaan esittele asioita, joten esittelijänvastuu ei koske häntä. Häntä ei myöskään valita vaaleilla. Hän on siis juuri siinä kohdassa, jossa virkamiehen valmistelu muuttuu ministerin päätökseksi, eivätkä kumpikaan niistä kahdesta vastuun muodosta, jotka tuota kohtaa reunustavat, ulotu häneen.

Tämä porras on myös kasvanut nopeimmin. Kymmenen vuoden takaisessa talousarviossa momentille varattiin 5,6 miljoonaa euroa ja henkilöstöä oli enintään 52, siitä 14 valtioneuvoston jäsentä, neljä valtiosihteeriä ja 34 erityisavustajaa. Tämän vuoden talousarviossa samalle momentille varataan 15,7 miljoonaa euroa ja henkilöstöä on 19 valtioneuvoston jäsentä, enintään 70 valtiosihteeriä ja erityisavustajaa sekä enintään 70 heidän sihteeriään.

Ministeriöitä on 12. Sama luku oli kymmenen vuotta sitten ja ainoa muutos siinä ajassa on ollut nimenvaihdos ulkoasiainministeriöstä ulkoministeriöksi. Hallituksen esityksiä annettiin eduskunnalle vuoden 2016 valtiopäivillä 273 ja vuoden 2025 valtiopäivillä 204. Hallinnon rakenne ei siis kasvanut ja esityksiä annettiin neljänneksen vähemmän. Kasvu tapahtui siinä kerroksessa, jolle ei ole säädetty kelpoisuusvaatimuksia ja jota ei valita.

Neuvonantajia tarvitaan ja se sanotaan myönteisenä vanhassa tekstissä.

Missä ohjausta ei ole, sortuu kansa, mutta neuvonantajain runsaus tuo menestyksen.

Sananl. 11:14

Kysymys ei siis ole yhdestäkään näistä ihmisistä. Kysymys on siitä, mihin kohtaan vastuuketjua kerros asettuu.

Ylimmät portaat

Neljäs porras on ministeri ja siitä on jo sanottu mitä vaaditaan. Kaksi sanaa ja nekin koskevat tunnettuutta.

Kuka valvoo? Suomen valtiosääntöoikeuden vakiintuneissa teoksissa kysymykseen vastataan kahdella tavalla ja vastaukset ovat toistensa vastakohtia. Toisessa katsotaan, että viime kädessä juuri oikeuskanslerin tehtäviin kuuluu arvioida täyttyvätkö ehdot. Toisessa taas todetaan, että säännös sisältää kaikessa väljyydessään niin paljon poliittista ainesta ja arvostusmomentteja, että sen tulkinta täytyy jättää pääministerin osalta eduskunnalle itselleen ja muiden ministereiden osalta pääministeriksi valitulle.

Kysymys esitettiin oikeuskanslerille suoraan. Hänelle tehtiin kanteluja siitä, oliko yksi juuri nimitetyistä ministereistä kelpoinen tehtäväänsä. Ratkaisussa on yksi lause, joka vastaa koko kysymykseen.

Muilta osin ministerille tai presidentille ei ole säädetty velvollisuutta selvittää ministerin tai tulevan ministerin taustoja.

Oikeuskanslerin ratkaisu 6.7.2023

Muilta osin tarkoittaa: paitsi sidonnaisuudet, jotka ministerin on ilmoitettava. Kaikki muu jää selvittämättä, koska kenelläkään ei ole velvollisuutta selvittää sitä. Ennen nimityksiä tehdään ennakollinen listatarkastus ja siinä arvioidaan onko nimitykselle oikeudellista estettä. Este ja pätevyys ovat eri asioita.

Kuka vastaa? Vastuita on kaksi ja ensimmäinen on poliittinen.

Ministerit ovat virkatoimistaan vastuunalaisia eduskunnalle. Jokainen asian käsittelyyn valtioneuvostossa osallistunut ministeri vastaa päätöksestä, jollei hän ole ilmoittanut eriävää mielipidettään pöytäkirjaan merkittäväksi.

Perustuslaki 60 §

Toinen on oikeudellinen ja sen kynnys on kirjoitettu auki.

Syyte valtioneuvoston jäsentä vastaan voidaan päättää nostettavaksi, jos tämä tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on olennaisesti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvollisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimessaan selvästi lainvastaisesti.

Perustuslaki 116 §

Lauseen painon kantaa neljä sanaa: tahallaan, törkeästä, olennaisesti ja selvästi. Huono päätös ei riitä. Väärä päätös ei riitä. Virhearvio ei riitä eikä tavallinen huolimattomuus riitä. Syytteen nostamisesta päättää eduskunnan täysistunto perustuslakivaliokunnan kannanoton saatuaan, eli päätöksen ministerin rikosvastuusta tekee poliittinen elin.

Alimmalla portaalla vahinkoa kärsineellä ihmisellä on oma reitti ja saman pykälän viimeinen virke sulkee sen ylimmällä.

Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään. Tässä tarkoitettua syyteoikeutta ei kuitenkaan ole, jos syyte on perustuslain mukaan käsiteltävä valtakunnanoikeudessa.

Perustuslaki 118 §

Se ihminen, jonka asiaa päätös koski, voi siis vaatia rangaistusta asian valmistelleelle virkamiehelle. Päättäneelle ministerille hän ei voi. Ainoa reitti kulkee eduskunnan kautta.

Viides porras on pääministeri. Hänen kohdallaan kelpoisuusehdon tulkinta kuuluu oppikirjan mukaan eduskunnalle itselleen ja eduskunta on se, joka hänet valitsi.

Kuudes porras on tasavallan presidentti.

Tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta.

Perustuslaki 58 §

Hänelle tuodaan valmis ehdotus. Saman pykälän mukaan asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi silloin, kun presidentti ei päätä ehdotuksen mukaisesti. Toisella kierroksella palauttaminen ei ole enää vaihtoehto.

Portaikko on nyt käyty läpi. Kelpoisuusvaatimukset kutistuivat neljästä tarkistettavasta asiasta kahteen sanaan ja lopulta nollaan. Valvoja vaihtui esimiehestä ja laillisuusvalvojasta siihen, joka nimityksen teki. Vastuu kapeni henkilökohtaisesta oikeudellisesta vastuusta poliittiseksi luottamukseksi, jonka portin avaa se elin, jonka jäseniä asia koskee.

Valvonnan kohdalla se sama liike toistuu kolme kertaa. Ministerin kelpoisuuden toteaa se, joka hänet valitsi. Kansanedustajan syytteestä päättävät kansanedustajat. Pääministerin ehtoa tulkitsee eduskunta, joka hänet valitsi. Hajallaan ne näyttävät kolmelta yksityiskohdalta ja peräkkäin ne näyttävät siltä mitä ovat.

Rehelliseksi tunnettu

Ehdossa on kaksi sanaa ja niitä luetaan yleensä niin kuin siinä lukisi rehellinen ja taitava. Siinä ei lue niin.

Siinä lukee rehelliseksi ja taitaviksi tunnettuja. Ehto ei kohdistu ihmiseen vaan siihen, miksi häntä pidetään. Se mittaa mainetta eikä ominaisuutta ja maineen olemassaolon toteaa se, joka nimityksen tekee.

Ero on pieni luettuna ja suuri sovellettuna. Ominaisuuden voi tarkistaa, koska sillä on jokin todiste tai sen puute. Maineelle ei ole mittaa, koska maine on sitä mitä siitä sanotaan. Mitan ollessa sanojan väite ei voi olla väärä siinä hetkessä jona se lausutaan.

Sama asia on kirjoitettu ylös toisella tavalla paljon aikaisemmin ja se on vanhin tunnettu kelpoisuusehto hallintoon. Mooses istui yksin tuomitsemassa kansaa aamusta iltaan ja hänen appensa katsoi sitä päivän ja sanoi, ettei niin jaksa kukaan.

Mutta valitse koko kansasta kelvollisia ja Jumalaa pelkääväisiä, luotettavia ja väärää voittoa vihaavia miehiä, ja aseta ne heille tuhannen, sadan, viidenkymmenen ja kymmenen päämiehiksi.

2. Moos. 18:21

Neljä ehtoa. Kelvollisuus, jumalanpelko, luotettavuus ja se ettei ihminen tavoittele väärää voittoa. Yksikään niistä ei koske sitä miltä ihminen näyttää muiden silmissä. Ne koskevat sitä mitä hän on silloin, kun kukaan ei katso.

Kaksi tekstiä katsoo siis samaa kysymystä eri suunnista. Toinen kysyy mitä ihmisestä sanotaan, toinen mitä hän on.

Tästä seuraa kysymys, jota ei voi ratkaista yhdestä päätöksestä. Ehtona olevalle tunnettuudelle riittää perusteeksi se mikä on hyväksyttävissä, eikä hyväksyttävyyden ja totuuden ero näy ulos mistään yksittäisestä asiakirjasta. Sen eron mittaamiseen tarvittaisiin mitta ja juuri se on se, mitä perustuslaki ei tähän kohtaan kirjoittanut.

Se mekanismi joka on olemassa ja joka ei kanna

Suomessa on erillinen tuomioistuin ministerin virkarikoksia varten. Valtakunnanoikeus on kokoontunut itsenäisen Suomen aikana neljä kertaa. Viimeisin kerta oli vuonna 1993.

Neljä kertaa runsaassa sadassa vuodessa. Syytteen nostamisesta päättää eduskunta perustuslakivaliokunnan kannanoton perusteella ja perustuslakivaliokunta koostuu kansanedustajista.

Miltä se näyttää käytännössä? Vuoden 2020 lopulla perustuslakivaliokunta käsitteli erästä ministeriä. Se päätyi katsomaan, että ministeri oli toiminut hallintolain ja ulkoasiainhallintolain vastaisesti. Samassa yhteydessä se katsoi, ettei ministerisyytteelle ollut perustetta.

Lainvastaisuus todettiin ja seuraamusta ei tullut. Kumpikin päätös tehtiin samassa huoneessa samojen ihmisten toimesta.

Ministerit ovat kyllä eronneet Suomessa 2000-luvulla ja heitä on ollut monta. Vuonna 2002 kulttuuriministeri myönsi 170 000 euron valtionavun golfkentän laajennukseen. Hän oli perheineen saman golfyhtiön osakas. Hän erosi, kun asia tuli julki ja oikeuskansleri antoi hänelle huomautuksen esteellisyydestä. Vuonna 2003 pääministeri erosi ja hallitus hajosi 69 päivän jälkeen. Vuosina 2007 ja 2008 vaalirahoituskohu paljasti puutteita hyvin monen ehdokkaan rahoitusilmoituksissa. Vuonna 2008 ulkoministeri erosi tekstiviestien takia. Vuonna 2013 ministeri erosi puututtuaan valtionyhtiön toimiin.

Luettelo on pitkä ja siinä on yksi yhteinen piirre. Yksikään ero ei ole tullut siitä, että joku olisi todennut ministerin olevan tehtäväänsä kykenemätön. Erot ovat tulleet luottamuksen menetyksestä. Luottamus on eri asia kuin pätevyys, eikä sitä toista toteamusta ole kenenkään tehtävä.

Vuoden 2020 tapaus ansaitsee vielä yhden kysymyksen. Perustuslakivaliokunta totesi ministerin toimineen lain vastaisesti. Täyttyykö hänen kohdallaan enää se ehto, että hänet tunnetaan rehelliseksi ja taitavaksi?

Kysymys on oikea eikä siihen ole vastausta. Kelpoisuus tarkistetaan kerran ennen nimitystä ja sen jälkeen kysymys siirtyy poliittisen luottamuksen puolelle. Luottamuksesta äänestää eduskunta ja luottamus voi säilyä silloinkin, kun lainvastaisuus on todettu.

Ehto siis säilyi. Se säilyi siksi, ettei kukaan ole toimivaltainen toteamaan sitä menetetyksi.

Mitä ministeri tekee sen jälkeen?

Taustoista kysytään ennen nimitystä ja siihen kysyminen jää. Ura ei kuitenkaan pääty salkkuun.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistusta valmisteltiin 2010-luvun puolivälissä. Samalta ajalta on kirjattu useita siirtymiä politiikasta suurten yksityisten terveyspalveluyritysten johtoon. Yksi kansanedustaja ilmoitti syksyllä 2014 jättävänsä seuraavat vaalit väliin ja aloitti keväällä 2015 terveysyhtiössä tehtävässä, jonka nimi oli terveydenhuollon ulkoistusten johtaja. Sama yhtiö myi samaan aikaan palveluita julkiselle terveydenhuollolle. Elinkeinoelämän keskusliiton johdossa on ollut entinen ministeri.

Toinen tapaus koskee menettelyä eikä yhtä ihmistä. Ministereille ei ollut karenssia eikä ilmoitusvelvollisuutta, mutta hallitukset saattoivat sitoutua siihen vapaaehtoisesti. Ministerin käsikirjassa se on kirjattu muodossa jäsenet voivat sitoutua ilmoittamaan aikomuksestaan siirtyä toisiin tehtäviin. Vuonna 2019 liikenne- ja viestintäministerin siirtyminen ulkomaisen pankin hallitukseen tuli julki pankin omasta kokouskutsusta. Tutkivan lehtijutun mukaan ilmoitusta ei ollut tehty. Viranomainen ei ottanut asiaan kantaa, koska ilmoittamatta jättämisestä ei seurannut mitään eikä sitä ollut kenenkään tehtävä tutkia.

Siirtymälle on nyt säädetty rajoitus. Ministereiden karenssilaki vahvistettiin heinäkuussa 2026. Se voi estää entisen ministerin siirtymisen julkishallinnon ulkopuolisiin tehtäviin enintään vuodeksi ja siltä ajalta maksetaan korvaus.

Korvauksen suuruus muuttui matkan varrella. Hallituksen esityksessä se olisi ollut selvästi suurempi ja eduskuntakäsittelyssä sitä laskettiin. Lopullisessa laissa korvaus on 60 prosenttia ministerille maksettavasta palkkiosta.

Lain viimeisessä pykälässä on kaksi virkettä.

Tämä laki tulee voimaan 15 päivänä syyskuuta 2026. Tätä lakia sovelletaan sellaisiin valtioneuvoston jäseniin, joiden toimikausi on alkanut vuonna 2027 toimitettujen säännönmukaisten eduskuntavaalien jälkeen.

Laki valtioneuvoston jäsenen karenssista 738/2026, 19 §

Ensimmäinen virke kertoo milloin laki alkaa olla voimassa. Toinen kertoo keneen sitä sovelletaan. Laki astuu voimaan syyskuussa ja se koskee vasta niitä ministereitä, jotka aloittavat seuraavien vaalien jälkeen. Kukaan tämän kirjoitushetken ministereistä ei siis kuulu sen piiriin.

Rajoitus säädettiin ja sen soveltaminen siirrettiin niiden yli, joita säätämisen aikaan katsottiin.

Karenssin määrääminen edellyttää, että henkilöllä on tai on ollut ministerinä pääsy salassa pidettävään tietoon, jota voitaisiin olennaisella tavalla käyttää uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Vaihtoehtoinen peruste on ilmeinen eturistiriita. Lisäksi siirtymisen on katsottava vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön.

Korvaus maksetaan siis siitä, ettei ihminen vie mukanaan sitä mitä hän tehtävässään näki.

Salassapitovelvollisuus ei pääty virkakauteen ja salaisuuden paljastaminen on rangaistavaa jo ilman karenssia. Korvausta ei siis makseta siitä, että ihminen pitää salaisuuden, koska se on hänen velvollisuutensa muutenkin. Se maksetaan siitä, ettei hän mene sellaiseen paikkaan, jossa tiedon hyödyntämistä ei pystyttäisi osoittamaan yksittäiseksi teoksi.

Siinä on koko ongelma pienoiskoossa. Kielto on olemassa eikä se riitä, koska sen rikkomista ei voi näyttää toteen. Sen tilalle ostetaan poissaolo. Se on samalla tunnustus: jos ministerillä ei olisi mitään sellaista, jonka seuraava työnantaja haluaisi ostaa, karenssia ei tarvittaisi eikä korvausta maksettaisi. Rajoitus kestää enintään vuoden, joten se siirtää ajankohtaa eikä poista mahdollisuutta.

Sama järjestely koskee myös sitä poliittista kerrosta, joka on ministerin ympärillä. Valtiosihteerille ja erityisavustajalle karenssia ei säädetty vuonna 2026, koska se lisättiin valtion virkamieslakiin jo vuonna 2016 eli kymmenen vuotta aiemmin. Ehto on kirjoitettu samalla tavalla kuin ministerin kohdalla:

Karenssisopimuksen tekeminen edellyttää, että henkilöllä on virassaan, tehtävässään tai asemassaan pääsy sellaiseen salassa pidettävään tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamaan tietoon, jota voidaan olennaisella tavalla käyttää uudessa palvelussuhteessa tai toiminnassa omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi.

Valtion virkamieslaki 44 a §

Rajoitusaika on pääsääntöisesti enintään kuusi kuukautta. Valtiosihteerin kohdalla se voi olla enintään vuosi. Korvaus on palkkaa vastaava. Sopimukseen voidaan lisäksi ottaa määräys sopimussakosta, jonka enimmäismäärä on korvaus kaksinkertaisena. Valtion tämän vuoden talousarviossa nämä korvaukset maksetaan samalta momentilta kuin ministerien palkkiot.

Sama logiikka pätee siis koko poliittiseen kerrokseen. Se, joka on ollut lähellä päätöksentekoa, saa palkkaa siitä ettei ole puoleen vuoteen tai vuoteen jossakin muualla. Kielto koskee virallista siirtymistä. Puhelin toimii koko sen ajan eikä keskustelusta jää asiakirjaa.

Eduskunta ei säädä karenssilakia ilmiölle, jota ei ole olemassa. Laki on myönnytys siitä, että ilmiö on todellinen. Myönnytys tehtiin vuonna 2026 ja sitä ennen kysymys siitä mitä ministeri tekee salkun jälkeen oli vapaasti sivuutettavissa.

Rakenne voi olla toisin

Yhdysvalloissa ministeriehdokas käy läpi taustatarkastukset Valkoisessa talossa, liittovaltion poliisissa ja hallinnon etiikkavirastossa. Sen jälkeen häntä kuullaan julkisesti senaatissa ja häneltä kysytään suoraan pätevyydestä, luonteesta ja tulevista linjauksista. Lopuksi senaatti äänestää. Prosessi on raskas ja poliittinen ja siinä on yksi asia, jota Suomessa ei ole missään muodossa. Ehdokkaalta kysytään julkisesti osaako hän tämän työn.

Britannia on lähempänä Suomea. Ministerit tulevat parlamentista eikä muodollista arviointimenettelyä ole.

Ruotsi, Alankomaat, Luxemburg, Belgia ja Sveitsi ovat rakentaneet asian toisin. Niissä ministeri ei voi olla parlamentin jäsen samaan aikaan. Ruotsissa kansanedustajan paikka siirtyy varajäsenelle siksi ajaksi, kun hän on ministerinä. Ministerin työ on työ eikä sen päälle jää toista tehtävää.

Rakenne ei kuitenkaan vastaa siihen kysymykseen, kumpi tapa tuottaa osaavampia ministereitä. Ulkopuolelta tuleminen ja oman alan osaaminen ovat kaksi eri asiaa. Ministeri voi tulla parlamentin ulkopuolelta tuntematta alaa ja alan paras tuntija voi istua parlamentissa. Rakenne ratkaisee sen, kenestä ministeri voidaan valita. Se ei ratkaise sitä, kenet valitaan.

Suomen omista ministereistä on tehty vertaisarvioitu tutkimus. Se käy läpi 75 ensimmäistä ministerinimitystä vuodesta 1983 vuoteen 2001 ja jakaa nimitetyt neljään tyyppiin sen mukaan mitä he toivat tullessaan. Politiikan ammattilainen tuntee politiikan muttei alaa. Spesialisti tuntee alan muttei politiikkaa. Poliitikkoasiantuntija tuntee molemmat. Amatööri ei kumpaakaan.

Tulos mahtuu yhteen lauseeseen.

Toiminta-alan asiantuntijoita oli yhteensä vain neljännes.

Minna Puoskari, Politiikka 44:4, 2002

Sama tutkimus vertaa lukua aiempaan jaksoon. Poliittinen kokemus on yleistynyt ja toiminta-alan asiantuntemus on käynyt harvinaisemmaksi. Tutkija itse arvelee syyksi sen, ettei puolueissa ole nähty tarvetta korostaa toimialan asiantuntemusta.

Suunta ei siis ole se, johon rakennevertailu houkuttelee. Suomessa asiantuntemuksen osuus on pienentynyt eikä kasvanut.

Ehto jota ei ole avattu uudelleen

Väljyydelle voi kuvitella hetken, jossa siitä päätettiin. Joku olisi esittänyt tarkempaa ehtoa, joku toinen olisi vastustanut sitä ja asia olisi ratkennut äänestyksessä. Perustuslain esitöistä sellaista hetkeä ei löydy.

Niistä löytyy toinen ja päinvastainen. Vanhassa hallitusmuodossa oli yksi ainoa konkreettinen pätevyysvaatimus koko valtioneuvostossa. Oikeushallintoa käsittelevän ministerin ja vähintään yhden muun ministerin tuli olla lainoppineita. Perustuslakia uudistettaessa juuri siitä luovuttiin tarpeettomana.

Luopumiselle annetaan esityksessä useampi kuin yksi peruste.

Ensimmäinen on se, että vaatimus oli valtioneuvoston työskentelyn kehittyessä menettänyt alkuperäisen tehtävänsä. Toinen on se, ettei oikeustieteellistä tutkintoa voida enää pitää oikeusministerin tehtävän ehdottomana edellytyksenä. Kolmas on kirjoitettu näin.

Vastaavaa erityistä kelpoisuusvaatimusta ei ole muissa Suomea oikeuskulttuuriltaan vastaavissa maissa eikä muille ministereille ole asetettu erityisiä kelpoisuusehtoja.

Hallituksen esitys HE 1/1998 vp

Kolmas peruste on omalaatuinen, koska se kääntyy ympäri yhtä helposti kuin se on kirjoitettu. Vaatimus poistetaan siksi, ettei muilla ministereillä ole vastaavaa. Saman havainnon voisi lukea toiseen suuntaan: koska yhdellä ministerillä oli pätevyysvaatimus, sellaisen voisi asettaa muillekin. Tasoitus tehtiin alaspäin eikä valintaa perustella missään kohtaa.

Kantava peruste on samassa kappaleessa, jossa rehellisyys ja taitavuus säilytettiin.

Parlamentarismin lähtökohtana on, että ministerit toimivat eduskunnan luottamuksen varassa. Ministerin tehtävä on ennen muuta poliittinen luottamustehtävä. Tämän vuoksi ei ole perusteltua etukäteen rajoittaa tiukoilla muodollisilla kelpoisuusehdoilla niiden henkilöiden piiriä, jotka voivat tulla nimitetyksi ministeriksi.

Hallituksen esitys HE 1/1998 vp

Ainoa paikka esityksessä, jossa ministerin pätevyyttä punnitaan, päätyy poistamaan sen ainoan pätevyysvaatimuksen, joka oli olemassa. Perustelu ei ole hämärä eikä kätketty. Se on kirjoitettu näkyviin ja se on omassa logiikassaan ehyt: ministerin tehtävä on poliittinen, joten pätevyys ei ole se asia, jolla häntä mitataan.

Perustuslakivaliokunta käsitteli saman pykälän. Sen mietinnössä on oma kohtansa valtioneuvostosta ja siinä puhutaan kokoonpanosta, ministerien lukumäärästä ja poliittisten avustajien asemasta. Sanoja rehellinen ja taitava ei mietinnössä esiinny kertaakaan. Lakiehdotusosassa pykälän kohdalla lukee kaksi sanaa: kuten esityksessä.

Kysymys on sen jälkeen noussut kahdesti ja kummallakin kerralla kansalaisilta eikä eduskunnasta. Vuoden 2020 alussa tehtiin kansalaisaloite, joka olisi vaatinut jokaiselta ministeriltä pääministeriä lukuun ottamatta oman alansa asiantuntemusta ja poistanut heiltä puoluesidonnaisuuden. Se sai puolessa vuodessa 1 001 nimeä. Heinäkuussa 2023 tehtiin toinen, joka olisi lisännyt ehtoon yhden sanan: hyvämaineinen. Se sai puolessa vuodessa 5 540 nimeä. Eduskuntaan pääsy vaatii 50 000 nimeä. Kumpikaan ei edennyt.

Ketä väljyys hyödyttää?

Väljä ehto hyödyttää sitä, joka valitsee. Kelpoisuusehdon tulkinta kuuluu oppikirjojen mukaan pääministeriksi valitulle ja ministerisalkut jaetaan hallitusneuvotteluissa puolueiden kesken. Jako on neuvottelutulos, jossa mitataan puolueen kokoa, vaalitulosta ja neuvotteluasemaa. Tiukka kelpoisuusehto rajoittaisi juuri sitä neuvottelua.

Salkku on politiikan tärkein palkinto. Palkinto, joka voidaan antaa vain alan ammattilaiselle, ei ole vapaasti jaettavissa.

Salkuista päätetään samassa huoneessa kuin hallitusohjelmasta. Neuvottelut käydään suljettujen ovien takana eikä niistä julkaista asiakirjoja. Lopputulos julkaistaan ohjelmana, jonka taakse jokaisen hallituspuolueen on sen jälkeen asetuttava julkisesti ilman sooloilua.

Neuvottelupöydälle tuodut esitykset eivät ole lähtöisin ensisijaisesti kansanedustajilta. Etujärjestöt, liitot ja suuret yhteistyökumppanit julkaisevat omat hallitusohjelmatavoitteensa jo ennen vaaleja ja toimittavat ne neuvotteluihin. Tavoitteet ovat siltä osin luettavissa. Se mitä niistä hyväksyttiin ja mistä luovuttiin vastineeksi ei ole luettavissa mistään.

Salkku on siis palkinto niistä kirjauksista, joihin taivuttiin. Se ei ole tunnustus ansioista vaan lopputulos vaihtokaupasta, jossa vaalipuheista on jouduttu joustamaan.

Väljä kelpoisuusehto tuo tähän pelivaraa. Salkun kantajaksi voidaan valita se, joka sopii kerrottavaan tarinaan parhaiten. Tiukka ehto rajaisi valittavien joukon niihin, joilla on alan osaaminen. Silloin salkkua ei voisi enää käyttää neuvotteluvaluuttana.

Väljyydellä on myös peruste. Ministeriö toimii ilman ministeriäkin. Sen alla on juuri se portaikko, jonka vaatimukset ovat tarkat: valmistelu, esittely, virkavastuu ja kelpoisuusehdot jokaisessa kohdassa. Rakenne on tehty niin, että poliittinen johto voi vaihtua ilman että hallinto kaatuu.

Hinta näkyy siinä, mihin väljyys asettaa ministerin sen jälkeen. Hän on ainoa koko ketjussa, jonka ei tarvitse ymmärtää sitä mitä hän johtaa. Hän on myös se, joka esiintyy asian kasvoina julkisuudessa.

Kysymys siitä miksi ehtoa ei muuteta ratkeaa katsomalla, kuka voi muuttaa sen. Perustuslakia muutetaan eduskunnassa. Ministerit tulevat pääosin eduskunnasta ja puolueista. Salkut jaetaan niiden puolueiden kesken, jotka istuvat eduskunnassa. Se joukko, joka kirjoittaisi tiukemman ehdon, on sama joukko, jonka liikkumatilaa ehto kaventaisi.

Alan asiantuntemusta odottaa siis oikeastaan vain yksi osapuoli. Se osapuoli on kansa ja se on myös ainoa, joka ei kirjoita lain lausetta.

Toinen hyötyjä on koko rakenne, eikä siinä ole ketään yksittäistä ihmistä. Jokainen porras vastaa siitä, mistä toinen ei vastaa ja kokonaisuudesta ei vastaa kukaan.

Kuka sitten jää ilman? Se ihminen, jonka asiaa päätös koskee. Hänellä ei ole ketään, jolta kysyä miksi päätös on juuri tällainen, koska jokainen ketjun kohta voi osoittaa toiseen.

Väljyys ei kuitenkaan rajoitu siihen, kuka pääsee tehtävään. Sama rakenne toistuu aina kun laki asettaa velvollisuuden nimeämättä sille kantajaa. Kelpoisuusehto jättää auki sen, kenen pitäisi osata. Ihmisen suojaa koskeva säännös jättää auki sen, kenen pitäisi toimia. Kumpikin lupaus on kirjoitettu selvästi. Kummastakaan ei seuraa sitä hetkeä, jona jonkun on tehtävä jotakin.

Hyötyjä on molemmissa sama. Se on se, jonka ei tarvitse vastata. Häviäjä on myös sama, koska hän on se ihminen, jonka kohdalla asia ratkeaa.

Se joka perehdyttää ensimmäisenä

Kelpoisuusehdosta puhuttaessa keskustelu kääntyy helposti siihen onko joku ostettu. Se on kysymys, johon ei ole vastausta. Toinen kysymys on se, mitä ministerin valinta muuttaa niiden kannalta, jotka ovat valmiiksi kiinnostuneita siitä mitä ministeriö valmistelee.

Etujärjestö ei tavoittele ihmistä salkkuun. Se tavoittelee yhtä lausetta hallitusohjelmaan ja sitä, että lause pysyy hengissä toimeenpanoon asti. Ministeri on siinä väline eikä päämäärä.

Ohjelmaan kirjattu lause on aluksi vain lause. Sen kohtalo ratkeaa siinä millä toimeksiannolla valmistelu käynnistetään, keitä työryhmään nimetään ja miten kysymys on muotoiltu ennen kuin virkamies kirjoittaa sen asiakirjaksi. Viimeisenä tulee tahti. Asian voi hidastaa kuoliaaksi vastustamatta sitä kertaakaan eikä siitä jää jälkeä mihinkään.

Liittolainen näkyy ulos ja maksaa maineessa. Neljä muuta ominaisuutta palvelee paremmin.

Ensimmäinen on riippuvuus ulkopuolisesta tiedosta. Alaa tuntematon ministeri on perehdytettävä ja ensimmäisenä perehdyttävä asettaa kehyksen, jonka läpi kaikki myöhempi luetaan. Se paikka on koko asetelman arvokkain eikä sen ottaminen maksa mitään. Alan osaamisen puute ei ole tästä suunnasta katsottuna vika vaan aukko.

Toinen on sidottuus. Myönnytyksiä vastaan salkkunsa saanut ministeri saapuu tehtävään valmiiksi kiinnitettynä lauseeseen, jonka joku toinen kirjoitti.

Kolmas on lyhyt kausi. Kahden tai kolmen vuoden kaudella ei ole erityistä syytä avata asiaa, jonka tulokset näkyisivät vasta kymmenen vuoden kuluttua.

Neljäs on tarina. Aiheessaan henkilönä uskottava ministeri tekee vastustamisesta epäystävällisen näköistä.

Hyöty laskeutuu kolmeen kohtaan. Ensimmäinen on asialista eli se mitä ylipäätään valmistellaan. Toinen on kehys eli se mitkä vaihtoehdot kirjattiin muistioon. Vahvin valta ei ole vaihtoehtojen välillä valitseminen vaan sen ratkaiseminen mitkä vaihtoehdot päätyivät paperille. Kolmas on tahti eli se mikä tehdään nyt ja mikä jää odottamaan parempaa hetkeä.

Tähän ei tarvita lahjontaa. Jokainen askel on laillinen ja perusteltavissa yksinään. Osa niistä on julkisia. Ketään ei tarvitse ostaa. Asetelma käy sillä, että asiantuntemus on ministeriön sisällä niukkaa ja sen ulkopuolella runsasta, eikä tiedon virta sisäänpäin ole neutraalia. Se tulee niiltä, joilla on lopputuloksessa oma etu.

Etujärjestöt eivät pidä kelpoisuusehtoa väljänä. Ne eivät kirjoita perustuslakia eikä niillä ole siihen pääsyä. Ehdon pitävät väljänä ne, joille salkku on neuvotteluvaluuttaa. Etujärjestön hyöty tulee vasta sen jälkeen ja se tulee tietoerosta eikä ehdosta. Väljyyden hinta ei ole se, että joku pääsee vaikuttamaan. Hinta on se, että vaikuttaminen ei vaadi keneltäkään mitään vilpillistä.

Tiukempi kelpoisuusehto ei yksin riko tätä. Alansa osaava ministeri on yhtä lailla ohjattavissa ja usein helpompi ohjata uskottavasti. Asetelman rikkoo perehdytyksen näkyvyys eli tieto siitä kuka kertoi, milloin ja mistä. Juuri sitä lobbausrekisterit yrittävät tehdä. Juuri siksi niiden yksityiskohdista käydään joka kerta se kova kiista siitä mikä lasketaan yhteydenotoksi.

Ne kysymykset joita ei osata kysyä

Julkisuudessa ministeriä kysytään yleensä yhdellä tavalla. Kysytään mitä hän on tehnyt ennen ja kysytään onko hän pätevä. Molempiin saa vastauksen ja kumpikaan ei kerro paljoa.

Kysymys vaihtoehdoista on vaikeampi. Päätös on aina näkyvissä ja ratkaiseva valta on sillä, joka valitsi mitkä vaihtoehdot ylipäätään päätyivät paperille. Sama koskee salkkujakoa: lopputulos julkaistaan mutta hintaa ei, emmekä tiedä mistä luovuttiin, jotta jokin salkku saatiin.

Kolmas kysymys on kaikkein hiljaisin. Esittelijällä on nimi ja vastuu esittelystään, mutta esittelyn takana on työryhmä, lausuntokierros ja se aineisto, jonka pohjalta vaihtoehdot muotoiltiin. Kukaan ei kysy kuka valmisteli sen valmistelun.

Neljäs kysymys on esitetty, mutta väärässä huoneessa. Sitä on kysytty tällä vuosikymmenellä kahdesti ja molemmilla kerroilla kansalaisaloitteena. Kumpikaan ei yltänyt sinne, missä perustuslain lauseet kirjoitetaan. Väljyys on tunnistettu koko sadan vuoden ajan ja se kirjattiin auki jo lain esitöissä. Kysymys ei siis ole siitä pitäisikö ehtoa muuttaa vaan siitä, kuka voisi muuttaa sen.

Se mikä jää

Tälle asetelmalle esitetään yleensä yksi selitys. Ministeri ei ole virka vaan poliittinen luottamustehtävä. Häntä ei valita pätevyyden perusteella vaan kansanvallan kautta. Vastuukin on siksi ensisijaisesti poliittinen. Eduskunta voi vaihtaa hänet milloin tahansa eikä siihen tarvita rikosta eikä todistelua.

Selitys nojaa yhteen ehtoon. Äänestäjän on pystyttävä kohdistamaan se vastuu. Ministerin vaihtuessa kesken kauden tilalle tulee toinen saman puolueen ihminen eikä äänestäjä ole päättänyt siitä. Vaaleissa äänestetään puolueesta ja ehdokkaasta, ei siitä kuka saa minkäkin salkun neljä vuotta myöhemmin. Ehto ei siis täyty siinä kohdassa, jossa sen pitäisi kantaa. Sen väliin jää se osa, jota kukaan ei valitse eikä valvo.

Portaikko on siis kokonainen ja se kulkee yhteen suuntaan. Alimmalla portaalla vaatimukset ovat tarkat, valvonta on jatkuvaa ja vastuu on henkilökohtainen. Ylimmällä portaalla vaatimuksena on kaksi sanaa, valvojana on se, joka valitsi ja vastuun portti on annettu poliittiselle elimelle, joka ei ole avannut sitä kertaakaan nykyisen perustuslain aikana.

Se ei ole vahinko eikä unohdus. Se on valinta, joka tehtiin, kirjoitettiin auki ja siirrettiin sellaisenaan uuteen perustuslakiin. Valinnan voi tehdä toisin, koska ehto on lain kirjaimessa lause ja lauseen kirjoittaa ihminen.

Ensihoitaja joka johtaa sisäministeriötä ei ole todiste siitä, että järjestelmä toimii. Hän on todiste siitä, että se voi toimia silloinkin, kun sitä ei vaadita.