Oikeus säilyi, mutta sen osoite vaihtui
Laissa on pykälä, jossa sama toimija esiintyy kahdella nimellä. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelystä annetun lain 63 § kertoo, milloin salassa pidettävää asiakastietoa saa antaa eteenpäin ilman asiakkaan suostumusta. Pykälän kolmessa ensimmäisessä momentissa luvan haltija on sosiaalihuollon palvelunantaja. Neljännessä momentissa luvan haltija on sosiaalihuollon julkinen palvelunantaja. Ero on yksi sana ja se on ollut laissa alusta asti, vuoden 2023 alkuperäisessä tekstissä eikä myöhemmässä korjauksessa.
Tästä yhdestä sanasta seuraa kaikki muu. Lainsäätäjä osasi rajata toimijan julkiseksi silloin, kun tarkoitti sitä. Siellä, missä rajausta ei ole, se on jätetty pois tarkoituksella eikä huolimattomuudesta. Huolimattomuus korjataan korjauksella ja valinta korjataan päätöksellä ja lukijan on tiedettävä kumpaa hän katsoo ennen kuin hän lukee riviäkään seurauksista.
Sana, jonka alle viranomainen asetettiin
Vanha laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista oli vuodesta 2000 alkaen koskenut sekä viranomaisen että yksityisen järjestämää sosiaalihuoltoa. Sen sanasto oli kuitenkin kirjoitettu viranomaisen ympärille. Salassa pidettävää tietoa sai luovuttaa hyvinvointialue. Vaitiolovelvollinen oli sosiaalihuollon järjestäjä tai tuottaja. Tiedon antamiseen velvollisia olivat valtion, kunnan ja hyvinvointialueen viranomaiset, Kansaneläkelaitos, eläkelaitokset, vakuutuslaitokset, koulutuksen järjestäjät ja terveydenhuollon ammattihenkilöt.
Vuoden 2024 alussa voimaan tullut asiakastietolaki vaihtoi sanan. Sen määritelmässä palvelunantaja on viranomainen, julkisoikeudellinen yhteisö ja yksityinen elinkeinonharjoittaja. Puolen vuoden kuluttua määritelmää täydennettiin ja siihen lisättiin yhteisö ja säätiö. Hallituksen esitys perusteli täydennystä näin: säätiöt ja yhtiömuotoiset toimijat olivat epähuomiossa jääneet pois hyväksytyn lain määritelmästä ja muutos vastaisi aiemmin voimassa ollutta sääntelyä "eikä siten laajentaisi lain soveltamisalaa uusiin toimijoihin".
Esityksen vakuutus on totta siitä, mistä se puhuu. Laki koski yksityistä sosiaalihuoltoa jo ennen uudistusta, joten soveltamisala ei laajentunut. Vakuutus puhuu kuitenkin eri kysymyksestä kuin se, joka on auki. Kysymys ei ole, keitä laki koskee, vaan kuka saa luovuttaa salassa pidettävää asiakastietoa ilman asiakkaan suostumusta. Vanhassa laissa se lupa oli kirjoitettu hyvinvointialueelle. Uudessa laissa se on kirjoitettu sosiaalihuollon palvelunantajalle ja palvelunantaja kattaa yhtiön ja säätiön. Viranomaista ei poistettu laista. Se lakkasi olemasta koko joukko ja siitä tuli yksi laji sateenvarjon alla, jonka nimi on palvelunantaja.
Samalla luovutuksen vastaanottajien joukkoon lisättiin sanat suomalaiselle tai ulkomaalaiselle viranomaiselle. Vanhan lain ehto, jonka mukaan ulkomaille luovutettaessa oli erityisesti pyrittävä varmistumaan siitä, että tietoja käytetään vain lain edellyttämiin tarkoituksiin ja että niiden suojauksesta huolehditaan, kumottiin. Sille ei ole uudessa laissa vastinetta. Ehto oli muodoltaan pyrkimysvelvoite eikä luovutuskielto ja sekin on sanottava tarkasti. Uudessa laissa luovutuksen ehto ei ole vastaanottajan suojan taso vaan se, että palvelunantajalla on laissa säädetty oikeus tai velvollisuus panna asia vireille.
Mikä liikkui toiseen suuntaan
Kaikki ei avautunut ja se on sanottava ennen kuin sanotaan loput, koska ilman sitä loput eivät kestä lukemista.
Vaitiolovelvollisuuden piiri laajeni. Vanha laki sitoi järjestäjän, tuottajan ja niiden palveluksessa olevan. Uusi laki sitoo palvelunantajan ja apteekkarin, niiden palveluksessa tai harjoittelijana olevan, toimeksiannosta toimivan tahon ja jokaisen, joka on saanut asiakastietoja palvelunantajalta. Viranomaisen oma oikeus saada tietoja ei kadonnut vaan hajautui kolmeen pykälään ja säilyi. Vanha yhden pykälän luettelo tiedon antajista löytyy uudesta laista kolmesta kohdasta ja lastensuojelulain viittaus korjattiin puolen vuoden viiveellä osoittamaan niihin kolmeen. Ennakkotarkastus säilyi sairaaloille ja vaativaa sosiaalihuoltoa tuottaville yksiköille. Osa vanhoista pykälistä siirtyi lähes sanatarkkana.
Yksi sana jäi matkalla puoleen. Vanha laki vaati tiedot maksutta. Uudessa laissa sama sana on siinä pykälässä, joka koskee valtiota, kuntaa, Kansaneläkelaitosta ja vakuutuslaitoksia. Niistä kahdesta pykälästä, jotka ulottuvat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelunantajiin, sana puuttuu.
Velvollisuus, josta tuli oikeus
Vanhassa laissa tiedon luovuttaminen oli kirjoitettu tiedon haltijan velvollisuudeksi: luettelon tahot olivat velvollisia antamaan hyvinvointialueelle sen pyynnöstä tiedot, jotka ovat välttämättömiä. Uudessa laissa sama asia on kirjoitettu tiedon hakijan oikeudeksi: sosiaalihuollon viranomaisella on oikeus saada. Velvoittava sanamuoto, jolla vanha laki asetti luovutusvelvollisuuden, esiintyy uudessa laissa nolla kertaa. Velvoittava muoto on jäljellä yhdessä kohdassa ja se koskee poliisia, syyttäjää ja tuomioistuinta.
Erolla on merkitystä siinä, keneen valvonta kohdistuu. Velvollisuus rikotaan ja rikkomisella on tekijä. Oikeus jää käyttämättä ja käyttämättä jättämisellä ei ole ketään.
Sama siirtymä koskee asiakasta itseään. Vanhassa laissa oli pykälä, jonka mukaan asiakkaan oikeus saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta määräytyy julkisuuslain mukaan ja sen rinnalla määritelmä, joka ulotti asiakirjan käsitteen myös yksityisen järjestämään sosiaalihuoltoon. Molemmat kumottiin samalla lailla samalla kertaa, eikä hallituksen esityksessä ole niille omaa perustelukappaletta. Oikeus ei kadonnut. Julkisuuslaki sitoo viranomaista sellaisenaan ja saman lain mukaan viranomaisen toimeksiannosta laadittu asiakirja on viranomaisen asiakirja. Se, mikä muuttui, on osoite: pyyntö osoitetaan viranomaiselle eikä tuottajalle, jonka kaapissa paperi on. Pyytäjän on tiedettävä se. Laki ei kerro sitä hänelle ja se on tämän rakenteen tarkin kuva: oikeus on olemassa, mutta se laukeaa vasta, kun joku osaa vaatia sen oikeasta ovesta.
Kun vastaus on ei
Se, mitä pyynnölle tapahtuu, ei ole ennuste. Eduskunnan oikeusasiamies on kirjoittanut sen vuosikertomukseensa kolmena vuonna peräkkäin lähes samoin sanoin. Vuosien 2022 ja 2023 kertomuksissa lause kuuluu: "Lainvastainen menettely julkisuuslain mukaisten tietopyyntöjen käsittelyssä eri viranomaisissa on jatkuvasti esillä laillisuusvalvonnassa." Vuoden 2024 kertomuksessa lauseeseen on lisätty yksi sana, myös.
Ratkaisuissa toistuu sama alakuvio. Hyvinvointialue vastasi kantelijan asiakirjapyyntöön käsittelemällä muita hänen esittämiään asioita ja jättämällä pyynnön vaille vastausta. Kunnan sosiaalitoimi kieltäytyi antamasta omaishoitosopimusta tekstiviestillä. Kummassakaan ei tehty sitä, mitä julkisuuslaki vaatii: kerrottu kieltäytymisen syytä, kerrottu, että asian voi saattaa viranomaisen ratkaistavaksi ja kysytty, haluaako pyytäjä niin. Ilman viranomaisen ratkaisua ei ole päätöstä ja ilman päätöstä ei ole mitään, mihin hakea muutosta. Korkein hallinto-oikeus on jo vuonna 2005 edellyttänyt, että valituskelpoinen päätös annetaan pyydettäessä silloinkin, kun viranomaisella ei ole pyydettyä asiakirjaa. Oikeusasiamies viittaa siihen yhä.
Se, joka pääsee tuomioistuimeen asti, odottaa. Oikeuskanslerin omasta aloitteesta tekemän selvityksen mukaan hallinto-oikeuksien keskimääräiset käsittelyajat asiakirjajulkisuutta koskevissa asioissa vaihtelivat vuonna 2021 alle kuudesta kuukaudesta yli 20 kuukauteen. Lastensuojeluasioissa, joille laki edellyttää kiireellistä käsittelyä, keskimääräinen käsittelyaika kasvoi kolmena vuonna peräkkäin, seitsemästä ja puolesta kuukaudesta yhdeksään.
Kuka kantaa vastuun
Oikeussuojan rakenteet eivät seuraa organisaatiomuotoa vaan tehtävää. Rikosoikeudellinen virkavastuu, hallintolaki, oikeusasiamiehen valvonta ja vahingonkorvausvastuu ulottuvat yksityiseen toimijaan, mutta jokainen niistä laukeaa samalla ehdolla: kyse on oltava julkisen vallan käytöstä tai julkisesta hallintotehtävästä. Perustuslain mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla ja merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä vain viranomaiselle. Käsitettä ei ole määritelty täsmällisesti ja oikeusministeriön oma arviomuistio sanoo sen.
Siitä syntyy kysymys, joka ei ratkea lakia lukemalla. Yksityisen lastensuojeluyksikön toiminta jakautuu rajoitustoimenpiteisiin, jotka ovat laissa nimenomaisesti julkisen vallan käyttöä ja päivittäiseen hoitoon, joka ei sitä ilmeisesti ole. Tiedon luovuttaminen 63 §:n nojalla ei ole selvästi kumpaakaan. Laki ei itse ota kantaa siihen, onko luovutus julkinen hallintotehtävä. Se on tarkalleen se kohta, jossa vastuu voi ohentua ilman, että mitään on kumottu.
Valvonnan puolella siirtymä näkyy samalla kieliopilla kuin 63 §:n momenttiero, sanaparilla on ja voi. Kumottu laki yksityisestä terveydenhuollosta sanoi, että palvelujen tuottajan on esitettävä tilat ja laitteet tarkastettavaksi ennen käyttöönottoa ja velvoite koski jokaista. Vuoden 2024 alussa voimaan tullut valvontalaki sanoo, että valvontaviranomaisen on tarkastettava sairaala ja vaativaa sosiaalihuoltoa tuottava yksikkö ennen rekisteröintiä ja että se voi tehdä ennakkotarkastuksen muuhun yksikköön, jos se on tarpeen toimintaedellytysten tai asiakasturvallisuuden varmistamiseksi. Ehtolauseke on luettava mukaan, koska ilman sitä harkinta näyttää vapaalta ja se on lukijalle eri väite kuin se, minkä laki tekee. Sanaston siirtymä kertoo suunnan: kumotussa laissa yksityisistä sosiaalipalveluista sana lupa esiintyi kymmentätuhatta merkkiä kohti 33 kertaa ja uudessa valvontalaissa alle kaksi kertaa, sana omavalvonta vastaavasti alle kaksi ja lähes viisi kertaa. Suoja ei siirtynyt mihinkään, mutta valvonta ohentui. Ostaja valvoo yhä myyjää, mutta sopimuskumppanina eikä viranomaisena ja tuottaja valvoo itse itseään.
Kuinka monta ennakkotarkastusta uuden lain nojalla on tehty, ei ole julkaistu. Valvontaviranomaisen toimintakertomukset vuosilta 2024 ja 2025 raportoivat kantelut, valvonta-asiat ja rekisteröinnit kappalemäärin, mutta ennakkotarkastuksia ei mainita kertaakaan.
Mitä kantelulle tapahtuu
Kansalaisen viimeinen keino on kantelu ja sillekin on laissa reitti, jota harva tuntee. Joulukuussa 2014 sekä sosiaalihuollon asiakaslakiin että potilaslakiin lisättiin yhtä aikaa säännös, jonka mukaan valvontaviranomainen voi siirtää kantelun sen toimintayksikön käsiteltäväksi, jota kantelu koskee, jos se arvioi, että asia on tarkoituksenmukaisinta käsitellä muistutuksena. Siirrosta ilmoitetaan kantelijalle. Saman säännöksen viimeinen virke kuuluu: "Jos asia siirretään, kantelun tutkimatta jättämisestä ei tehdä päätöstä."
Muistutukseen antaa vastauksen se yksikkö, jonka toiminnasta muistutus tehtiin. Laki sanoo vastauksesta: "Muistutukseen annettuun vastaukseen ei saa hakea muutosta valittamalla." Yksikön on ilmoitettava vastauksensa siirron tehneelle valvontaviranomaiselle, joten ketju ei katkea paperilla. Laki ei kuitenkaan sano, mitä valvojan on sillä tiedolla tehtävä.
Reittiä käytetään. Aluehallintovirastot ratkaisivat vuonna 2024 yli 5 300 kantelua ja niiden oman tiedotteen mukaan sote-kanteluista lähes puolet siirrettiin hyvinvointialueille tai yksityisille palveluntuottajille muistutusmenettelyyn. Yhdessä virastossa osuus oli 48 prosenttia. Oikeusasiamiehen ratkaisemista kanteluista johti toimenpiteeseen vuonna 2024 vajaa 14 prosenttia ja vuonna 2025 vajaa 11. Terveydenhuollon kanteluissa toimenpideratkaisujen osuus putosi samassa ajassa 20 prosentista kymmeneen.
Sitä, johtiko annettu huomautus tosiasialliseen muutokseen valvottavan toiminnassa, ei mittaa kukaan. Valtioneuvoston selvitys, ministeriön arviomuistio ja tuorein lausuntopyyntö käsittelevät valvonnan rakennetta ja resursseja, mutta yhdessäkään ei ole kohtaa, joka kysyisi, muuttuiko käytäntö. Ainoa siihen osuva tutkimus toteaa, että valvonta saa organisaatiot muuttamaan toimintansa muodollisesti lailliseksi eikä seuraa, miksi laiton toiminta jatkuu.
Sama rakenne muualla
Yhdestä laista tämän voisi selittää sattumaksi. Kaava toistuu kuitenkin aloilla, joilla ei ole toisiinsa mitään yhteyttä ja se on muodoltaan sama: suoraa ovea ei suljeta eikä avata. Oikeus tai kielto jää paperille ja lopputulos ratkaistaan ehdolla, reitillä tai ajoituksella.
Sosiaali- ja terveystietojen toissijaista käyttöä koskeva laki ei perustu suostumukseen eikä kielto-oikeuteen vaan tietolupaan, jonka viranomainen myöntää salassapitosäännösten estämättä. Ihminen ei voi ohjata sitä sanomalla kyllä eikä sanomalla ei. Biopankkilain mukaan vanhoja näytteitä voidaan käyttää tutkimukseen, jos niiden käyttöä ei kielletä ja jos näytteen antajaa ei tavoiteta kohtuullisin ponnisteluin, ilmoitus voidaan julkaista virallisessa lehdessä ja päivälehdessä. Asiakastietolain pääsääntö potilastietojen luovutuksessa on nimenomainen luovutuslupa, mutta Uudellamaalla sama laki sallii keväästä 2025 alkaen tietojen liikkumisen alueen sisällä ilman lupaa ja potilaalla on vain oikeus kieltää se. Sama laki on siis yhdellä alueella toisin päin kuin muualla maassa. Elinluovutuksessa oletus on ollut suostumus jo vuosituhannen alusta.
Omistuksen puolella kaava on sama. Yritysten tosiasiallisten edunsaajien nimet olivat heinäkuusta 2019 alkaen kenen tahansa katsottavissa verkosta ilman tunnistautumista. Kesäkuusta 2023 alkaen tiedot luovutetaan vain tunnistetulle vastaanottajalle, jolla on rahanpesulakiin perustuva peruste ja julkaistuna näkyy enää tieto siitä, että merkintä on tehty. Kielto ei ole kielto vaan tyhjä kenttä. Pääsyä ei poistettu. Se sidottiin siihen, että hakija täyttää ehdon.
Oikeus, joka laukeaa vasta toimesta, on halvempi järjestää kuin oikeus, joka toteutuu itsestään. Sen hinta ei näy budjetissa vaan siinä, kuinka moni tietää oikeutensa ja osaa osoittaa pyyntönsä oikeaan oveen.
Kysymykset, joihin valmistelu ei vastaa
Nämä eivät ole epävarmuuksia vaan kysymyksiä, jotka jonkun on ollut velvollisuus ratkaista ja joihin valmisteluasiakirjoista ei löydy vastausta.
Miksi asiakkaan oma tiedonsaantipykälä ja sen rinnalla ollut asiakirjan määritelmä kumottiin. Hallituksen esitys perustelee kumotuista pykälistä nimeltä kolme, eikä tämä ole niiden joukossa. Ulottuuko julkisuuslaki sellaisenaan yksityiseen palvelunantajaan, joka toimii ostopalvelusopimuksella. Säädösteksti ei vastaa ja perustuslakivaliokunnan lausunto ei käsittele kysymystä. Onko salassa pidettävän tiedon luovuttaminen 63 §:n nojalla julkinen hallintotehtävä, johon virkavastuu ulottuu. Laki ei ota siihen kantaa. Miksi sana maksutta jäi pois niistä kahdesta pykälästä, jotka koskevat palvelunantajia. Kuinka monta ennakkotarkastusta uuden valvontalain nojalla on tehty. Lopulta: muuttiko yksikään huomautus, määräys tai muistutusvastaus sitä toimintaa, josta kanneltiin.
Kuka hyötyy rakenteesta
Hyötyjä luetaan rakenteesta ilman väitettä tarkoituksesta. Rakenteesta, jossa oikeus laukeaa vasta vaatimuksesta, hyötyy se, jonka hallussa tieto on. Hän hyötyy hiljaisuudesta: jokaisesta pyynnöstä, jota ei osata esittää, jokaisesta pyynnöstä, joka osoitetaan väärään oveen ja jokaisesta kantelusta, joka palaa hänen omaan pöytäänsä vastattavaksi ilman valituskelpoista päätöstä. Hyötyjä on iso: hyvinvointialue, valtakunnallinen hoivayhtiö tai säätiö, jolla on lakimies ja rekisterit. Häviäjä on yksittäinen asiakas, usein se, jolla on vähiten voimaa pyytää ja joka ei tiedä, että hänen olisi pyydettävä kirjallisesti, keneltä ja mitä.
Aineisto ei kanna väitettä siitä, että tietoja olisi vuodettu, eikä väitettä kenenkään tarkoituksesta vahingoittaa. Muutokset tulevat eri hallituksilta, eri ministeriöistä ja eri syistä: sote-uudistus, virastouudistus, EU-sääntely, valvontalaki. Yhdelläkään esityksellä ei ole samaa tekijää kuin edellisellä. Yhteinen piirre on rakenteellinen eikä tarkoituksellinen ja juuri siksi se on vaikeampi huomata ja vaikeampi korjata kuin päätös olisi. Suunta ei ole tiedon sulkeminen vaan sen siirtäminen: yleislaista erityislakiin, nimetyltä viranomaiselta toimijaluokalle ja suhteeseen perustuvasta ehdosta menettelyyn perustuvaan. Kukin siirto on perusteltu erikseen ja useimmat teknisiksi. Yhteensä ne tarkoittavat, että se laki, jonka kansalainen osaa avata, ei enää kerro hänelle hänen oikeuttaan.
Leski ja tuomari
Jeesus kertoi vertauksen oikeudesta, joka toteutuu vain vaatimalla:
Hän sanoi: "Eräässä kaupungissa oli tuomari, joka ei peljännyt Jumalaa eikä hävennyt ihmisiä. Ja siinä kaupungissa oli leskivaimo, joka vähän väliä tuli hänen luoksensa ja sanoi: 'Auta minut oikeuteeni riitapuoltani vastaan'. Mutta pitkään aikaan hän ei tahtonut. Vaan sitten hän sanoi mielessään: 'Vaikka en pelkää Jumalaa enkä häpeä ihmisiä, niin kuitenkin, koska tämä leski tuottaa minulle vaivaa, minä autan hänet oikeuteensa, ettei hän lopulta tulisi ja kävisi minun silmilleni'."
Luuk. 18:2–5
Leskellä oli oikeus koko ajan. Se ei lauennut lain voimasta vaan siitä, että hän tuli vähän väliä. Tuomari ei kysynyt, oliko hän oikeassa, vaan laski, mitä hänen tulemisensa maksaa. Vertaus on kuva järjestelmästä, jossa oikeus on olemassa ja toteutuu vasta vaatimalla ja se on kirjoitettu ennen yhtäkään asiakastietolakia. Sen vastapari on samassa vertauksessa:
Eikö sitten Jumala toimittaisi oikeutta valituillensa, jotka häntä yötä päivää avuksi huutavat, ja viivyttäisikö hän heiltä apuansa?
Luuk. 18:7
Toimittaa oikeutta. Verbi on sama kuin tuomarilla ja ero on siinä, ettei sitä tarvitse vaatia oikeasta ovesta. Se, joka tietää jokaisen kaapin sisällön ja jokaisen pyynnön, jota ei osattu esittää, ei siirrä asiaa sen käsiteltäväksi, josta kanneltiin.